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　　【第一章】公益诉讼相关概念

　　【第二章】检察机关提起公益诉讼的法理分析

　　【第三章】国外检察机关提起公诉制度借鉴

　　【第四章】构建我国检察机关提起公益诉讼制度的建议

　　【结语/参考文献】检察部门提起公诉法律机制完善研究结语与参考文献

　　一、构建我国检察机关提起公益诉讼制度的建议。

　　检察机关提起公益诉讼是当今的热点话题，如何设计出符合中国国情的检察机关提起公益诉讼制度是我们亟需解决的问题。笔者借鉴国外检察机关提起公益诉讼制度的内容，以及对国情和检察实践的一些做法，从检察机关提起公益诉讼应遵循的原则、诉前程序、诉讼程序设计等几个方面来构架一套有可行性的规则，以其对司法实践有帮助。

　　（一）检察机关提起公益诉讼应遵循的原则。

　　1、公益性原则。

　　就检察机关起诉条件而言适用于公益性原则，它是检察机关提起公益诉讼的基石。公益原则最大的优势是防止检察机关在公益诉讼这一领域滥用诉权，滥用司法资源。换言之就是检察机关要提起公益诉讼，必须要以实际损害公益为前提，判断案件是否是侵害公益应由法院来判断。司法自治是民事诉讼领域一个很重要的原则，在国内市场经济的高速发展过程中，国家对民事诉讼的干预也越来越明显，检察机关提起公益诉讼的目的是为了维护国家公共利益，但在私法自治的民事诉讼基础上，国家进行干预必须适度。就不特定多数人的利益受到侵犯时，检察机关才能提起公益诉讼。而通过保护特定人利益进行的诉讼，不属于提起检察机关提起公益诉讼的范畴。除此之外，在不涉及公共利益的案件，公民个人完全可以按照法律规定自己起诉，即是存在不愿起诉、不敢起诉、不能起诉、无人起诉的情况，检察机关也可以为公民个人提供法律援助或者是支持起诉，但不能代为起诉，否则就会造成公权力滥用，反而会侵犯他人的正当合法利益。

　　2、补充性原则。

　　这一原则反映在起诉顺位上，探讨的是检察机关在提起公益诉讼时能否成为第一顺位起诉人。在2015年12月16日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《办法》）中对检察机关民事公益诉讼和行政公益诉讼中对起诉顺位作了规定。如民事公益诉讼中在无适格主体或者适格主体未提起诉讼的情况下，检察机关可以提起公益诉讼；行政公益诉讼中公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系而无法提起诉讼的，检察机关可以提起行政公益诉讼。从理论层面上看，根据公共信托理论的概念，政府是公益代表（管理公共财产、管理社会公共事务）；公民个人也是公益的代表。检察机关是国家法律监督机关，它通过履行职能来实现监督职能，维护社会公共利益。但维护社会公共利益不能够等同于检察机关就是公益代表，检察机关只能是公益诉讼的代表人，而不能是公益代表，所谓无授权就无代表。只有个人和社会团体不起诉或者不愿起诉时，检察机关才能作为保护公益的司法底线进而向法院起诉。补充性原则并不意味着在发生公益侵害的案件后，检察机关只有等到无人起诉才能向法院提起诉讼。而是有更为适格的主体起诉时，检察机关不宜提起诉讼。这一原则也是为了防止检察机关过度关注公益诉讼，导致诉讼权滥用。

　　3、时效性原则。

　　检察机关作为国家的法律监督机关，其保护公益的手段不仅仅体现在提起诉讼上。比如检察机关可向行政机关建议其采取诉讼手段保护公益，也可以支持更专业、更具代表性的社会团体参与公益诉讼，还可以采用自侦手段对不作为或者乱作为的行政机关进行侦查，开展在公益领域中的职务犯罪侦查。综上所述，检察机关保护公益的手段多样，所以只有在其他手段穷尽、无效或者没有比公益诉讼效率好的时候，才可以选择向法院提起公益诉讼。时效性原则决定了公共利益能否得到有效救济，也决定了公共利益受损失能否减少，保护社会公益的效果是否令人满意。检察机关提起公益诉讼的效率有可能是最低的，有时候盲目选择提起公益诉讼会导致不能有效保护公益的目的。

　　（二）检察机关提起公益诉讼应处理好三种关系。

　　检察机关提起公益诉讼不仅能监督和制约行政机关的行政行为，还能保护国家利益和社会公益，改善生态环境和人民的生活环境。我国社会公益组织发展不完善，目前依靠社会组织提起公益诉讼的数量和质量上都不令人满意，社会公益组织提起公益诉讼有时也比较困难，很难发挥自身优势，我们就更要强调检察机关的作用。目前，检察机关提起公益诉讼还存在很多瓶颈，和有权提起公益诉讼的个人和社会组织不能有效形成“组合拳”保护公益。不过要让检察机关在公益诉讼中发光发热，我们还需要处理好以下三种关系：

　　1、在案源发现上处理好主动和被动的关系。

　　在检察机关提起公益诉讼试点期间所存在最大的问题就是很难发现此类公益诉讼的案件线索。现实生活中侵害公益事件比较多，证明此类线索是存在的。但检察机关尚未完善发现此类线索的机制，往往是很被动地接受侵犯公益的线索案件，属于“等米下锅”.正确处理好发现线索的主动和被动性决定了检察机关提起公益诉讼能否良性、有效发展的关键。检察机关提起公益诉讼和私益诉讼的另一个区别表现在启动机制上，检察机关能主动出击具有能动性，私益诉讼更多体现在被动的“不告不理”.就检察机关的受案的被动性导致有些地区公益诉讼很难开展。如果检察机关能有自己的“侦查”队伍，那么在受案线索上就能被动变主动，积极作为，广泛收集线索，促使潜在的损害公益的案件告破，很大程度上解决了检察机关案源少的问题1.

　　2、在结案方式上要处理好调解和判决的关系。

　　在民事诉讼中，最主要的两种结案方式是调解和判决。调解往往在司法办案中备受推崇，因为调解可以节省很多司法资源，也能使案件双方当事人在和平氛围中解决问题。那么在公益诉讼中是适用哪一种结案方式会更有效呢？笔者认为，在现阶段--公益诉讼刚起步的阶段，在处理公益诉讼的案件时更应该注重以法院判决为结案的方式。在公益诉讼领域，以调解的方式结案是对侵害公共利益的行为进行模糊处置，导致是非界限难定。以调解为解决方式很难为公益诉讼立法上的完善提供准确规则和借鉴，政府也和很难制定相关公共利益保护政策，公民个人很难把握其行为是否侵害公益，难形成行为预期和规则预期。最后，以调解为解决的公益诉讼案件，减弱了后续追责的力度，堵塞了后续救济的渠道，相对地软化了公益诉讼的权威。综上所述，在公益诉讼制度建设前期，我们更应该以判决的方式来结案。其有助于提升检察机关提起公益诉讼的权威性和公信力，对公益诉讼起到了示范效果。待公益诉讼制度完善后，我们更提倡以调解的方式来了解公益诉讼的案件。调解结案最大的优势在于时效性，有时为了防止公共利益受损害范围扩大，损失加深，涉及消费领域或者公共卫生领域的侵害事件发生时，有时往往会加大社会舆情，加深社会矛盾，这就需要以调解的方式来迅速解决公益侵害案件，更好的对公益损害结果进行救济。

　　3、处理好有权提起公益诉讼的社会团体、组织和检察机关的关系。

　　民事诉讼法中把民事公益诉权授予了“有关机关和组织”.法律所规定的机关最主要的是检察机关；法律规定的组织包括消费者保护协会（《消费者权益保护法》有规定）、中华环境保护协会（《环境保护法》有规定）等组织，但这类法律规定的组织在目前来说在我国数量很少。之前在检察机关提起公益诉讼的原则中有讲过，检察机关在有规定的社会组织和团体下起着最后保障的作用，防止滥用诉权。这里也强调必须由社会团体和社会组织先起诉，检察院可以支持他们起诉。这样既可以节省检察机关的司法资源，又可以发挥到社会团体和组织的作用。但现实情况是难依靠我国社会团体和组织来保护公益：一是这类组织少；二是这类组织缺少人力、物力、财力；三是这类组织有些名存实亡，不作为。截至2016年12月底，在试点地区，有法律规定的社会组织和团体提起公益诉讼案件22起，占比18.33%,检察机关督促或者支持社会团体或组织提起民事公益诉讼的有120件，从这看检察机关基本占主导作用。在试点地区内不具备相关资质的社会组织提起公益诉讼的案件多达55件，占比45.83%.从这项数据可以看出，有资格的社会团体反倒不如那没有资格的社会团体对公益保护那么“热心”,问题出在哪里，本文就不作研究。解决社会组织和团体对在公益诉讼当中的“懈怠”问题，关键在于加强和发挥检察机关的作用，检察机关应该以自身所具备的公权力为公益诉讼打开局面，待整个公益诉讼体制完善、成熟之后，其他社会团体和组织对公益诉讼就会有更好的适应感和代入感，进而在公益诉讼中发挥自己应有的作用。在有法律规定的组织或团体提起的公益诉讼中，我们要强调检察机关的监督职能，即检察机关要对这类公益诉讼全程参与监督，对社会团体和组织要支持起诉、督促起诉，制定和完善提起行政附带公益诉讼制度和刑事附带公益诉讼制度。处理上上诉关系，不仅能起到对公益诉讼的监督作用，还能强化对社会公益的公权力保障作用。

　　（三）推动和改进检察机关提起公益诉讼的诉前程序。

　　在十八届四中全会出台的《检察机关提起公益诉讼试点方案》中对检察机关民事公益诉讼和行政公益诉讼中都有诉前程序的规定，即：民事公益诉讼中规定“检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。”在行政公益诉讼中规定“检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。”26诉前程序是检察机关督促行政机关主动纠错，推动相关主体保护公益的柔性方式，在诉前程序解决问题，既节约了司法资源，又提高了问题解决的时效性。如之前提到的鹰潭盛发铜业公司非法处置危险废物一案，检察机关发出诉前检察建议，环保部门责令盛发铜业公司限期整改，将非法处置废物的厂房收回，清理了危险有害物质，采取措施防止污染的持续和扩大。诉前程序在其中发挥了重要作用，充分调动了其他主体适格保护公益的积极性，促进了行政机关纠正违法行为的主动性。

　　笔者对诉前检察建议程序的内容、提出时间、法律效力提出以下几点看法：

　　1、明确诉前检察建议程序的内容。

　　《办法》未对公益诉讼诉前检察建议的内容作明确规定，但根据检察院以往所发出的检察建议中我们就可以了解大概。首先，内容中必须要有公益损害的事实和基本情况说明。只有在公益受损的前提下，检察机关才能行使职权，所以在检察建议中应尽量把受损的情况写清楚，受损程度只要达到诉前程序的必要即可，不需要评估受损的具体程度。其次，应有检察机关在公益保护中的职权说明。如需要告知建议对象检察机关授权的依据、建议对象应承担的法律后果，二者不可或缺。诉前程序一般不具备强制力，建议对象往往不够重视，所以检察机关应做出必要的提醒，如不履行相应义务将可提起诉讼，如发现违法线索，应移交至自侦部门。最后，建议内容应具备一定的可行性和可操作性，不应该过于抽象和笼统，应包含具体的处理内容、处理标准和处理期限。明确具体标准是为了避免公益保护出现拖延等情况，《办法》中有规定检察建议处理期限为一个月，笔者认为该期限设置过短，且有些脱离实际，导致某些诉前检察建议达不到预期效果，应按照公益受损程度、受损性质、整改难度分别对待。

　　2、完善诉前检察建议证据收集和财产保全制度。

　　检察机关在发出诉前检察建议前的证据收集应做到什么程度，是否应实施财产保全都没有明确的规定。一般而言，检察机关应该在查明全部事实后再发出检察建议，这是最稳妥的做法，但有时要根据特殊的不同案件情况区别处理：比如公益受损已经是既定的事实，结果无法改变时，检察机关就应该尽量收集证据后发建议，以保证最终的诉讼结果；比如公益受损处于持续状态，且不及时收集证据，证据会灭失的情况下，检察机关应优先收集证据后提建议，以保证事后的追偿；再比如公益处于受损害中，且继续受损害将会带来更大的损失的前提下，检察机关掌握必要的证据下就应该及时发出检察建议，以避免公益受损范围加大、加深。

　　诉前检察建议不具备强制执行力，而且理论上有一个月的时间空档期。在这一个月的期限内，建议对象很可能会有转移财产的举动，给后期法院判决执行带来很大阻碍。检察机关在发出检察建议期间还不是公益诉讼的主体，还不能确定是否提出诉讼，所以无法向法院申请财产保全措施，但检察机关可以随时关注建议对象的财产状况，发现建议对象有转移财产的行为，可以建议对象采用明确不答复的建议，以至于检察机关可以及时进入诉讼程序而进行财产保全。

　　3、进一步明确诉前检察建议具备的法律效力。

　　首先，检察建议不具有排他效力。在司法实践中，公益损害的主体可能有多个，检察建议只发一份明显不合适，如依次发，可能会有很长的等待时间，这时就可以一同发出检察建议，并在检察建议中附带说明，如此做到的优势在于可以节约时间成本，让建议对象之间能形成合力，保护公益。建议对象也可以不采用检察建议的具体措施，而采用实际操作中更加有效的方式方法来处理公益问题，达到建议所提到的处理效果。

　　其次，诉前检察建议没有确定力。表现在检察机关的建议内容有时会不完全准确，由于专业知识和专业人员的缺乏，检察机关针对所查的公益损害的事实和建议的合理性负责，并不需要得到必然地准确结论。所以建议对象在开展救济工作的时候并不一定以检察建议为蓝本，应以建议的线索为准自行开展调查和处理事宜。检察机关发出检察建议并不必然会提起诉讼，如建议对象没有采纳建议，但停止了侵害，或者高检院对于层报内容不批准，或者检察机关认为侵害结果不明显，都可导致不提起诉讼的情况。

　　最后，诉前检察建议没有证明力。检察建议不等同于生效的判决书或者调解书，它是不能作为证据使用或者后期执法的依据。检察建议也不必然认定建议对象存在不履职或者违法的行为，其他的个人或者组织不能以检察建议为依据主张权利。

　　（四）进一步完善检察机关提起公益诉讼的诉讼程序。

　　案件线索经过了诉前检察建议程序，建议对象不按照建议内容进行整改或者明确不整改，检察机关就可以依法提起公益诉讼。《办法》中对检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的诉讼程序作了初步的设计。

　　1、扩大检察机关提起公益诉讼的管辖范围。

　　《办法》中对检察院提起公益诉讼的管辖作了明确的规定：人民检察院提起民事公益诉讼的案件，一般由侵权行为地、损害结果地或者被告住所地的市（分、州）人民检察院管辖。有管辖权的人民检察院由于特殊原因，不能行使管辖权的，应当由上级人民检察院指定本区域其他试点地区人民检察院管辖。上级人民检察院认为确有必要，可以办理下级人民检察院管辖的案件。下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。有管辖权的人民检察院认为有必要将本院管辖的民事公益诉讼案件交下级人民检察院办理的，应当报请其上一级人民检察院批准。由规定可以看出，高检院提起公益诉讼管辖权授予了市级院，县级检察机关没有管辖权限。在改革初的试点期，由市级院担任公益诉讼主体有其优势。长此以往，会导致市级院的诉讼压力过重，还会打击基层院的办案积极性，不利于检察资源纵向发展，也不利于对公共利益的保护。笔者认为，公益侵害范围不大、涉案金额小或者仅仅是发生在县乡一级的公益损害案件，可以由县级院提起诉讼。有些公益诉讼案件特点呈现范围广、影响大，比如“三鹿奶粉”案件，跨省的环境污染案件，其管辖权应该明确。比如跨省的环境污染案件可以由高检院制定省级检察院提起诉讼，影响大、舆论压力大的案件可以由被告住所地的省级检察院提起诉讼为宜。

　　2、增加检察机关提起公益诉讼的起诉方式。

　　《办法》中第一条规定，检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或适格主体不提起诉讼的情况下，可以提起民事公益诉讼。第二十八条规定，行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，检察机关可以向人民法院提起行政公益诉讼。综上，检察机关提起公益诉讼是最后的解决方式，只是单纯以公益诉讼人的身份参与到公益诉讼中，比起英美德法等国检察机关提起公益诉讼的方式都显得单一化。一般来说，公益诉讼的方式既不能单一化，也不能多样化。单一化限制了公益诉讼的发展，多样化导致理不清头绪，在实践中带来不必要的麻烦，司法资源浪费。所以如何确定起诉类型，要立足案件本身，因地制宜地制定。

　　笔者认为我们可以借鉴英国和巴西检察机关的提起公益诉讼的做法，在公民或社会公益组织提起的公益诉讼中，检察机关可以参与其中共同起诉。这种情况针对的是受损害特定个人，受侵害个人寻求检察机关帮助，在提交申请救济之后，检察机关可以根据现实情况一并提起公益诉讼，一起作为诉讼原告。在共同起诉的前提下，检察机关与受损害个人虽然在诉求上有所不同，个人更侧重于损害赔偿方面（经济赔偿），检察机关侧重于对公益利益的保护与救济。虽诉求不同，但不影响诉讼结果。作为共同原告能够减少浪费司法资源，缩短法院审理期限，更好地保障公共利益。

　　3、建立检察机关提起公益诉讼案件调解制度。

　　检察机关提起公益诉讼的目的就是为了保护公益。诉讼是成本较大的一种解决方式，而调解是相对来说节约司法成本的一种方式。笔者之前也探讨过检察机关提起公益诉讼案件在开展前期，法院应尽量使用判决方式结案，但不能忽略调解解决问题的方式，调解也可以实现对行政行为的监督。但我们不能为了调解而调解，而应该注重在实体和程序上把关和审查，避免把公益诉讼当成讨价还价的场所。我们应该认清，检察机关提起公益诉讼与其他民事诉讼上有一定的区别，所以调解制度不能引用至公益诉讼的全部案件。如超越职权的行政行为就不适用用调解制度，行政机关超越职权的原因是其在某些方面不具备处分权，这类案件只能通过法院判决来结案。调解程序可以通过法院依职权启动，可以通过检察院依申请启动。从司法实践来看，笔者认为调解制度适用于一审程序，而不适用二审或者再审程序中。一审中，在双方自愿、公平、工作的前提下适用调解能化解矛盾，促进社会和谐。案件进入到二审或者再审程序，证明双方当事人在是否侵害公共利益、解决方法上的争议较大，应以判决作为检察机关提起公益诉讼案件的主要解决方式。

　　4、明确检察机关提起公益诉讼案件被告不具备反诉权。

　　检察机关提起的公益诉讼中，被告是否有反诉权一直存在着争议，也是比较细微的问题。有的学者反对检察机关提起公益诉讼的理由就是被告不能反诉；有的学者支持检察机关应有公益诉讼权，同时被告的反诉权也应保留。上述两种观点完全混淆了权利行使的关系，好比将“行为能力”和“权利能力”混为一谈。反诉权是指本诉的被告以本诉原告为被告，向受诉法院提出的与本诉有牵连的独立的反请求，这是民事诉讼法上对反诉的定义，检察机关并未剥夺被告的反诉权。在检察机关直接提起的公益诉讼案件中，检察机关代表的是公共利益，与案件本身不存在利害关系，所以不是反诉对象，这也就解释为什么在检察机关提起的公益诉讼中被告无法提起反诉的原因了。

　　5、举证责任。

　　检察机关提起公益诉讼，并不改变行政机关在诉讼中的举证责任。但由于检察机关本身掌握了公共利益受到侵害的证据，而且也有一定的调查核实权力和证明能力，因此，检察机关在公益诉讼中，通常会积极承担推进说明的证明责任。为完善环境公益诉讼举证责任分配进行探索。即在现行举证责任倒置规则不能满足充分举证要求的情况下，探索新的途径和方法，完善环境公益诉讼举证责任分配规则，促使举证双方的举证功能得到充分发挥，帮助还原案件核心事实，促成案件的合理审判。

　　化解举证责任方面的难题，应该坚持举证责任倒置规则的立场和出发点，从各方面完善举证责任方法，通过丰富证据种类、运用基本事实推定以及发挥支持起诉功能使环境公益诉讼证据提供途径多元化。在保障诉讼两造实质公平的前提下，完善举证责任机制，使双方积极履行提供证据的责任，形成证据互动，丰富的证据让法官有更多断案依据，让案件事实更加明晰，从而推动我国环境公益诉讼司法实践。

　　6、增强检察机关提起公益诉讼的执行力，建立执行监督体系。

　　诉讼程序最后阶段是执行，案件最终能否解决矛盾的关键在于判决后是否能执行、执行是否到位。因为诉讼是最后的救济途径，如果案件在胜诉后的执行效果不好，会打击当事人对司法制度的信心，严重影响司法权威。公益诉讼亦是如此，为了保护社会公益，取得良好的社会效果，检察机关提起公益诉讼的执行更应该“变现”:首先，与判决息息相关的个人、组织属于执行监督者的行列，因为结果与自身利益挂钩，所以这类群体也是最负责任的监督者；其次，检察机关作为诉讼原告的另一身份是国家监督机关，当然是公益诉讼的监督者，也是最具保障力的监督者；最后，法院可以把监督的责任委托或赋予第三方组织，由他们负责对判决执行的监督，其监督费用由法院承担，法院同时要负责审查第三方组织的资金使用情况和监督情况。法院放权第三方组织来监督执行有例可查。

　　2011年发生在贵州好一多乳业股份有限公司环境污染一案，法院在该案的执行阶段，委托贵阳公众环境教育中心进行执行监督，起到了示范作用，取得很好的社会效果和法律效果。同样道理，检察机关提起公益诉讼的其他领域也可以使用该做法，让更多的人参与到公益诉讼中，提高全民保护公共利益的意识。

　　（五）三大责任追究机制的衔接问题。

　　无论是刑事附带民事公益诉讼还是行政公益诉讼附带民事公益诉讼，核心的问题还是行政责任、民事责任和刑事责任三种违法构成与可罚性标准的衔接。

　　1、 民事责任与行政责任追究机制的衔接问题。

　　试点期间，检察行政公益诉讼的诉讼请求仅限于提起撤销之诉、履行之诉和确认之诉，特别是撤销判决和确认判决一旦做出，容易引发判决结果不具有执行性的争议。而在环境领域，行政责任与民事责任之间通常有因果关系或是互为先决性因素。因此，如果存在环境民事侵权的情况下，一般也存在行政侵权，检察机关可以一并提起行政公益诉讼附带民事公益诉讼，一方面可以纠正行政机关的违法行为，另一方面可以通过一并提起民事公益诉讼解决民事损害赔偿问题，从而更加全面彻底地保护公益。如吉林省长白山市检察院诉长白山市江源区卫生和计划生育局及江源县中医院行政附带民事公益诉讼案，作为全国首例行政公益诉讼附带民事公益诉讼案起到了很好的示范效应，但在实践中要普遍适用还需完善相关理论与制度。

　　2、民事责任与刑事责任追究机制的衔接问题。

　　检察机关提起民事公益诉讼和刑事附带民事诉讼在提起诉讼的范围上也存在着交叉重叠的部分。如《刑事诉讼法》第99条第2款规定“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”但由于国家财产与国家利益的内涵与外延并不一致，因此不能归入刑事附带民事诉讼范围的利益损害，可以单独提起民事公益诉讼。鉴于民事侵权证明责任重，证据标准要求高，试点期间的检察民事公益诉讼案件线索多是经过刑事处理后移送而来的，或者在刑事处理过程中民行检察部门的工作人员就跟进监督，借用刑事侦查手段收集和固定证据。这种变通做法一方面是囿于《试点方案》中并没有规定专门的调查手段，不利于检察机关收集证据；另一方面也是环境侵权行为的因果关系推定非常复杂，不借用法定侦查手段或者鉴定手段，很难确定侵权责任与因果关系。为了避免这种变通做法的尴尬，建议立法机关对《刑事诉讼法》第99条第2款做扩大性解释，将检察民事公益诉讼的范围纳入刑事附带民事诉讼保护领域。

　　3、行政责任与刑事责任追究机制的衔接问题。

　　行政责任与刑事责任追究机制的衔接问题一直是学术界和实务界比较关注的问题。在行政公益诉讼试点过程中，这个问题与行政机关是否履行职责的认定标准紧密相关。实践中，通常是检察机关发现行政机关没有履行职责，发出诉前检察建议督促其履职，行政机关就直接将侵权人移送给司法机关，回复检察机关已经履行了职责。这种“一送了之”现象的根源并非完全是行政机关选择性执法的结果，还涉及立法与执行层面存在的种种弊端。立法层面的问题表现为法律直接将行政执法与刑事司法的领域进行了泾渭分明的划分。

　　其次，我国关于行政执法与刑事司法的衔接缺乏明确的立法规范或者现有的立法规范过于原则。立法中关于两法衔接最常用的表述是“构成犯罪的，依法追究刑事责任”或者“尚不构成犯罪，依法应给予……处罚，依据……进行处罚”.实践中两法衔接的情形远比这两句话要复杂得多，这就给行政机关留下了宽广的选择性执法空间。针对行政机关以罚代刑的问题，已经有许多规范性文件进行了专门规范，但是这些规范性文件通常由两办制定或者几个部委联合制定。这些文件总体上均侧重于构建行政执法机关向刑事执法部门移送案件的单向机制，而未关注到双向移交机制的建构问题。由于我国《刑法》对污染环境等定罪标准过高，因此不构成犯罪或者已经追究犯罪仍需行政机关履行监管职责的情形很多。在解决该问题应考虑刑事制裁与行政处罚的侧重点不同、手段不同，功能不同来完善相关理论制度。

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