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　　2005年以来，国家和有关地方政府先后出台一系列促进煤炭产业健康发展的政策措施，煤炭资源整合取得突破性进展和成效。在进一步深化和完善煤炭资源整合中，加快推进大型煤炭企业跨区域兼并重组，是需要引起注意和力争突破的一大问题。国家应从顶层设计上重视破除地区本位，在政策上应逐步完善煤炭利益分配机制，处理好相关利益关系，促进大型煤炭企业跨区域发展。

　　2005年《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》颁布以来，国家和有关地方政府先后出台一系列促进煤炭产业健康发展的政策措施，煤炭资源整合兼并重组取得突破性进展和成效。加快培育一批年产5000万吨以上特大型煤炭企业，是我国煤炭产业健康发展的方向。目前各地煤炭资源整合基本停留在省域之内，依靠本省力量重组，大型跨区域煤炭企业作为兼并重组主体的比较少。当前，应尽快推进由各省区内煤炭企业兼并重组为主转向大型煤炭企业的跨区域兼并重组，支持大型优势煤炭企业跨区域发展，实现煤炭产业规模化、集约化发展。这是煤炭资源整合中需要引起注意和力争取得突破的一大问题。

　　大型煤炭企业跨区域发展不仅具有战略意义，也具有现实意义

　　培育一批跨区域大型煤炭企业是中国煤炭工业发展的方向，力争2015年全国煤炭生产企业要形成10个亿吨级和10个5000万吨级大型企业集团，前20名的集中度达到65%以上。同时跨区域发展是大型煤炭企业可持续发展的要求，从而有利于整个煤炭产业的健康发展。

　　“十一五”期间，我国大型煤炭企业跨区域发展取得了很大成绩，但未来的任务还很重，2010年我国前20家煤炭公司的集中度仅为41%，还存在着大量规模较小、生产技术落后、安全生产水平低的煤炭企业。而且按照煤炭工业“十二五”规划的要求，到2015年全国煤炭生产企业要形成10个亿吨级和10个5000万吨级大型企业集团，前20名的集中度达到65%以上。受区域资源储量规模、煤炭物流、区域市场容量等基础条件的限制，要完成这一任务必然要求大型煤炭企业在更大范围内进行跨区域发展。

　　煤炭企业对煤炭资源具有很强的依赖性，煤炭企业的可持续发展有两个方向：一是在已有资源耗竭前逐步进行产业转型，从煤炭产业转向非煤产业，或者延长煤炭产业链，延缓资源耗竭的到来；二是通过跨区域或国际化发展，积极扩大接替资源，增加资源储备。我国不少煤炭产地都已接近资源枯竭，这些地区的一些大型煤炭企业随着煤炭资源的逐渐枯竭，稳产高产受到威胁，面临着很大的转产和就业压力。由于煤炭企业设备专用性强，企业能力集中，员工技能单一，发展非煤产业有很大的局限性，尤其对于一些地区性的大型煤炭企业来说，还承担着保障和稳定地区煤炭供应的责任，如果没有持续的接替资源，任其关闭破产，还将会造成很多社会问题。而中西部地区煤炭资源丰富，已查明的煤炭基础储量占全国的80%（含山西省），把东中西部优势要素成功结合，促进大型煤炭企业顺利地跨区域发展，有利于整个煤炭产业的健康发展。

　　煤炭地区煤炭资源整合和转型一是靠煤炭行业自身的转型升级，二是依托煤炭资源培育壮大接续替代产业，建立多元化的支柱产业体系。而这个过程的完成需要借力省外大型优势煤炭企业，同时完善各省煤炭资源整合和提高煤炭产业竞争性，同样需要支持大型跨区域煤企参与。

　　煤炭产业资源整合和转型升级主要有两个内容：一是煤炭行业自身的转型升级，通过兼并重组提高产业集中度，提升生产技术、管理水平，延长延伸产业链，发展循环经济，提高煤炭综合利用水平和就地加工转化能力；二是依托煤炭资源培育壮大接续替代产业，建立多元化的支柱产业体系。煤炭业资源整合和转型升级不仅需要有大量的资金、人才和技术投入，也需要引入新的发展理念和管理理念，而省外一些大型优势煤炭企业往往技术力量和资金实力雄厚、设备完善、拥有先进的管理理念和发展模式，拥有较高的产业能力，因而在推动地方煤炭行业自身的转型升级中能够发挥重要作用。对于发展非煤的接续替代产业，需要创新“资源一项目一煤炭企业”间的良性互动机制和模式，由煤炭企业和新产业项目方共同合作，亦可发挥煤炭企业的资金优势和产业优势。

　　2008年以来的煤炭资源整合已取得了阶段性成果，一些资源省“多、小、散、乱、低”的传统产业格局已发生了重大转变，产业水平、产业集中度、安全生产保障能力等都大幅提升。但在整合过程中也遇到了一些普遍性问题：一是面对被兼并重组企业巨大的资源和资产补偿支出，一些主体企业存在资金缺口，缺乏雄厚的整合资金；这种重组也致使主体企业面临资金短缺，经营风险大幅提高；二是一些主体企业在快速产能扩张下采取“挑肥拣瘦”策略，延缓了一些整合矿的复产进展；三是一些企业以“阴阳合同”实行变相整合，有的重组合同实际上并不执行等。要化解这些问题，需进一步完善资源整合的体制机制建设，引入外地大型优势煤炭企业参与兼并重组是一个较好的办法。一方面可以使兼并重组有一定的竞争性，可以抑制本地大企业的“挑肥拣瘦”和变相整合的问题，有利于提高煤炭资源的利用率；另一方面可以解决当前本地煤炭企业资金短缺、债务压力大、企业管理和技术人才严重不足等问题，有利于这些企业健康发展。

　　现阶段大型煤炭企业跨区域发展的难度在加大

　　目前，煤炭资源兼并重组主体多为省内煤炭企业，跨区域间的兼并重组仅停留在省域之内。

　　且“项目换资源”的发展思路使煤炭资源大量流向外地非煤相关企业。“项目换资源”的思路使煤炭企业的长处得不到发挥，不仅会降低其核心竞争力，而且显然也与矿产资源配置市场化改革方向有悖。

　　在新一轮的煤炭企业兼并重组中，外地企业多被排除在重组主体地位之外。在2008年以来新一轮的煤炭资源整合过程中，煤炭资源兼并重组主体多为省内煤炭企业，跨区域间的兼并重组仅停留在省域之内。由于省外大型优势煤企被排除在省级兼并重组主体之外，已在这些省建立起较大规模产能和储量的省外大型煤炭企业，不能享受兼并重组主体企业政策，在资源整合过程中面临的困难和阻力非常大，而且其所属煤矿在属地日常管理中，地方监管的随意性较大，随时可以命令停产整顿，对矿井正常连续生产带来影响和制约，不利于矿井安全持续稳定发展。这些大型优势省外煤企，由于未获得省级兼并重组主体地位，未来的发展将面临较大困难：一是将已有煤矿转让给具备整合资格的企业，退出在这些地区的发展；二是与具有市级重组主体地位的煤炭企业合作，通过参股的方式进行整合，这种方式会使大型煤企失去已有的主动权，极易扼杀具有极大发展能力的省外大型煤企做大做强。

　　以“项目换资源”的发展思路下煤炭资源大量流向外地非煤相关企业。以“项目换资源”是近几年中西部煤炭资源大省发展煤炭产业的普遍思路，即要求外地企业在投资本地煤炭产业时，必须配套投资非煤项目或非煤产业。在以“项目换资源”的竞争中，煤炭企业由于不具有非煤的产业能力，多处于劣势，大量煤炭资源流向无煤炭从业经验和能力的外地非煤企业，如京东方通过在内蒙古投资220亿元建设第5.5代AM-OLED生产线，获配10亿吨煤炭探矿权；江苏尚德拟在山西投资百亿元的多晶硅项目，将可获配2亿吨煤炭资源。

　　煤炭企业被要求同时开办非煤产业，将更多利润投资在本地区。引导煤炭企业投资非煤产业是许多煤炭资源大省推进本地煤炭产业转型升级的一个重要内容。对于外地煤炭企业而言，地方政府希望企业将由煤炭经营产生的利润更多地投资在本地区，以带动本地社会经济的发展。措施就是要求外地煤炭企业投资非煤产业。实践中，政府的这种产业引导，主要通过行政方式加以体现。由于煤炭企业的能力主

　　要集中在煤炭产业链的上下游，投资非煤项目，不具备经验与能力，往往会损失惨重。这种方式对于省外大型煤企而言，不仅迫使其发展非相关产业会降低其核心竞争力，而且显然也与矿产资源配置市场化改革方向有悖。

　　大型煤炭企业跨区域发展的体制机制障碍

　　具体来说，煤炭资源配置尚未完全市场化、全国没有形成一个合理的煤炭利益分配机制，以及地方国有大型煤炭企业已成为政府实现公共目标的一个重要抓手等，都是大型煤炭企业跨区域发展的障碍。此外，虽然煤炭资源大省针对突破“资源优势陷阱”做了一些探索，但仍需采取更积极的资源配置方式。

　　大的方面来讲，“分灶吃饭”财政体制下的地方利益得到承认和强化，地方政府集利益主体、经济主体、管理主体于一身形成强烈的地方利益偏好，以及GDP政绩考核制度下的区域竞争等，都是导致大型煤炭企业跨区域发展困难的深层次原因。从行业层面来看，深层次的原因则是煤炭巨额利益的分配问题，在煤炭资源配置尚未完全市场化、全国没有形成一个合理的煤炭利益分配机制、煤炭成为资源省提升地方经济综合实力的一个手段等条件下，地方政府更愿意将煤炭资源交给本地国有企业来开发。

　　国家规定煤炭资源的配置即探矿权、采矿权的出让，除了一些例外情况，要求各地采取以招拍挂的市场竞争方式有偿出让。但在实际操作中，许多地区并没有采取市场竞争方式，而是多以协议转让的行政手段配置。

　　一方面，新的煤炭资源配置基本都是协议出让的方式，少量通过招拍挂的方式；另一方面，对已取得的资源，即已设采矿权的转让，须经政府批准才可转让。地方政府通过设立主体地位的方式干预采矿权的转让，用行政手段指定本省煤企（多为国有煤企）作为兼并重组整合中小煤矿主体，而未给省外大型优势煤企以兼并重组主体地位的身份。

　　目前，我国煤炭资源税费主要包括煤炭资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费。这些税费偏重于补偿资源自身的经济价值，而煤炭开发的外部成本并没有被充分计入，生态环境补偿机制、失地农民的社会保障机制、产业接替发展机制等还没建立起来。山西省从2007年开始试点实施煤炭可持续发展基金政策和环境恢复治理保证金政策等，但这些政策还处于试点中，并未在全国普遍实施。

　　相反，针对煤炭业的巨额利润，各省都在自行摸索相关的分配机制。2004年起，一些煤炭资源省陆续实施了煤炭价格调节基金政策，在实施过程中还不断进行调整，煤炭需求旺盛、价格高涨时，提高征收额度，行业景气下行时则相应调低征收额度或暂停征收。各省的煤炭利益分配机制尚在摸索过程中，还具有很大的随意性和不确定性。在此情况下，各地都倾向于把煤炭资源开采的巨额利益留在本地区，而不是由外地企业作为利润带走。

　　地方国有大型煤炭企业大多经济效益较好，是地方政府的“现金牛”，地方政府往往将其作为实现公共目标的一个重要抓手，如重组困难国有企业、促进地方经济发展等等。在地方国有大型煤炭企业成为地方政府实现公共目标一个抓手的大背景下，煤炭资源的配置与地方利益直接相关，由此也就造成了本省内的煤炭企业并购活跃，而跨省的开采或联合颇为困难的结果。

　　在当前尚不合理的煤炭利益分配机制下，通过煤炭“外运”来拉动本地经济的能力在不断弱化，形成了所谓的“资源优势陷阱”。一些传统的煤炭资源大省希望有更多的煤炭能够留在本地，以支持本地区的经济发展，真正化资源优势为产业优势。在政策方面做了一些积极的探索，如以投资换资源、以项目换资源；推动煤炭企业投资非煤产业等。这些政策有其一定实际意义和合理性，但需要探索更积极的资源配置方式，应与市场配置资源方式相结合，否则就会只是简单地限制省外大型煤企的进入，不利于实现共赢和转型发展。

　　对策建议

　　为突破大型煤炭企业跨区域发展的体制机制障碍，可将具备条件的外地大型煤炭企业吸收到煤炭资源整合主体中来，加快完善煤炭利益分配机制，放宽煤炭资源出让收益用途，加快推进煤炭资源配置的市场化运行，并且坚持大型煤炭企业跨区域发展的本土化运作。

　　当前，在我国经济转型中，要努力朝着打破地区本位，建设统一市场，加强不同地区之间的合作和资源共享的方向深化改革。应积极引入外省大型优势煤炭企业，短期方面，可以解决资源整合过程中资金、技术、人才短缺的难题，尤其是资金难题，有利于提高煤炭资源整合效率；长期方面，可以发挥外地煤炭企业的产业综合优势，有助于推进本地煤炭产业的转型升级。尽管目前一些资源省在政策上多把外地煤炭企业排除在整合主体之外，但事实上，很多外地煤炭企业通过“借道”、“借壳”等办法也参与了资源整合，只是支付了高昂的交易成本。由于一些外省大型煤炭企业也有强烈的跨区域发展期望，建议下一步的煤炭资源整合，应在逐步完善煤炭利益分配机制的条件下，通过设置相关标准和条件，吸引外地大型煤炭企业成为整合主体。在已初步完成资源整合的省份，建议通过允许主体地位的合理流转来吸引外地大型煤炭企业。

　　在完善煤炭利益分配机制方面，首先要推行煤炭资源开发的生态补偿和可持续发展机制，其次要完善煤炭资源税及煤炭价格调节基金政策。目前我国总体上尚未建立起煤炭资源开发的生态补偿和可持续发展机制，只有零星的如复垦费、矿产资源费等补偿经费，但数额较小，远不能满足恢复治理环境的要求。山西省从2006年就开始试点实行煤炭开采综合补偿机制，对新建和正在开采的矿区提取矿山环境治理恢复保证金和可持续发展基金。试点已有近5年时间，从2007年4月开始征收至2010年底，山西已累计征收煤炭可持续发展基金500多亿元，集中投向了生态环境治理、资源型城市转型和重点接替产业发展、解决因采煤引起的其他社会问题等三个领域，以煤补生态、补农、补城建和补其他工业的效果显著。当前需总结试点经验，结合各地发展特点，尽快在全国推行煤炭开采综合补偿机制。

　　此外，一直以来，各地要求改革煤炭资源税计征方式（从量改为从价）、提高税负水平的呼声都很高，而最近新出台的《资源税暂行条例》仍维持了从量计征的办法。在此情况下，各地应加强实施煤炭价格调节基金政策，改革基金征收方式（从量改为从价），以获取更为合理的煤炭利益，并由此来改变目前地方政府依靠煤炭企业来实现部分公共目标的做法。

　　在推进煤炭资源配置的市场化运行过程中，出现很多“以资源换项目”的政策，其本质上与“以土地换项目”、“以资金换项目”相同，都是政府招商引资给予企业的优惠政策。事实上很多企业在获配煤炭资源后，就很快会将这些资源转卖以获得资金。显然，煤炭资源交易市场是存在并可操作的，煤炭资源完全可以通过招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式进行配置，关键是出让收益要更多地向地方倾斜，用途也要放宽，让地方政府可以用这些资金以政府补贴的形式进行招商。这种市场化的配置方式有利于资源向优势煤炭企业集中，可以避免“以资源换项目”下煤炭资源流向非煤企业的弊端。当然在市场化运作过程中，还要杜绝炒卖资源的行为。

　　另外，在当前一些主要资源省的煤炭发展环境已发生重大变化、产业目标趋于多元的条件下，大型煤炭企业的跨区域发展必须调整战略，要从单纯获取资源转为本土化运作。所谓本土化运作，不仅仅是员工的本土化、企业文化的本土化，关键是业务发展的本土化，即要紧密结合本地区煤炭产业的转型升级开展业务：一方面要延长在本地的煤炭产业链，加强在本地区的煤炭综合利用和就地加工转化；另一方面要将更多由煤炭业开采产生的利润收益留在当地，在当地进行更多的非煤产业再投资，促进本地区经济的全面和可持续发展。

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